在工伤认定行政案件中，社会保险行政部门是否负有调查核实义务往往会引发争议，并对案件的最终处理结果产生重要的影响。笔者认为，调查核实虽不是工伤认定的必经程序，但也并非社会保险行政部门可自由取舍的任意程序，社会保险行政部门不得在未履行调查核实义务的情况下径行要求用人单位承担举证责任，社会保险行政部门的调查核实必须符合正当程序原则的要求。下文分述之。  一、工伤认定程序中社会保险行政部门是否有调查核实义务？  《工伤保险条例》第十九条第一款规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。”《工伤认定办法》第九条规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。”一些社会保险行政部门据此认为，法律并未对工伤认定中的调查核实作出强制性规定，因此是否进行调查核实属于社会保险行政部门自由裁量权的范畴，社会保险行政部门可以调查核实，也可以不调查核实。笔者则认为，上述条款并未赋予社会保险行政部门绝对的自由裁量权。调查核实虽非工伤认定的必经程序，但也绝非社会保险行政部门可自由取舍的任意程序。是否必须调查核实，应当区分以下两种情况加以处理：  一方面，在案情清楚而没有调查核实的必要或者虽有调查核实的必要但因缺乏调查线索而没有调查核实可能的情况下，社会保险行政部门可以不予调查核实而作出工伤认定。在铃王公司诉无锡市劳动局工伤认定决定行政纠纷案[1]中，无锡市劳动局认定郭维军不构成工伤的工伤认定决定被无锡市南长区人民法院以举证责任分配错误为由判决撤销，无锡市中级人民法院终审予以维持。无锡市劳动局重新启动工伤认定程序，在未进行新的调查取证的情况下即作出郭维军构成工伤的工伤认定决定。铃王公司提起诉讼，以无锡市劳动局未进行调查核实为由请求判决撤销工伤认定决定。无锡市南长区人民法院认为，“调查核实不是每个工伤认定程序中必经的程序。由于对第三人郭维军所受事故伤害的经过已经掌握了大量证据，被告无锡市劳动局在重新启动的工伤认定程序中，根据需要未再进行调查，而是径行通知原告铃王公司举证的做法，不违背法律规定”，并判决驳回了铃王公司的诉讼请求。无锡市中级人民法院二审予以维持。  另一方面，在案件存在调查的必要性和可能性时，社会保险行政部门必须进行调查核实，否则即属于程序违法。无论是《工伤保险条例》还是《工伤认定办法》，均未对社会保险行政部门必须进行调查核实的情形作出明确的规定。在这种情况下，社会保险行政部门基于人少案多、经费不足、手段有限等种种实际困难，往往缺乏调查核实的热情。他们更倾向于淡化自己在工伤认定中调查核实的角色。笔者认为，社会保险行政部门至少在下列情况中必须进行调查核实：[2]  首先，在用人单位因客观原因而举证困难的情况下，社会保险行政部门应当进行调查核实。仔细分析可以看出，《工伤保险条例》与《工伤认定办法》虽均采用了举证责任倒置的规定，但其中还是存在区别的。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，“劳动者或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《工伤认定办法》第十七条则规定，“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”通过对比可以看出，人力资源和社会保障部对于举证责任倒置的适用是有前提的，即强调必须在用人单位拒不举证的情况下才能适用，包含了对用人单位主观状态的要求。  其次，在当事人提供的证据存在自相矛盾的地方时，社会保险行政部门应当进行调查核实。在工伤认定中，即使一方当事人没有提供证据或者提出辩解，社会保险行政部门仍然应当对另一方当事人的陈述和证据材料进行分析，对其中自相矛盾的重大问题必须进行调查核实。  最后，在当事人就事实问题提出了合理辩解时，社会保险行政部门应当进行调查核实。《工伤保险条例》第十九条与《工伤认定办法》第十七条中的举证责任倒置均建立在用人单位不提供证据的基础上。但事实上，上述规定是不全面的。在实践当中，许多当事人虽然没有提供证据，但却会提出各种辩解。笔者认为，在当事人提出合理辩解时，社会保险行政部门同样应当通过调查核实确认争议事实。  二、社会保险行政部门调查核实与用人单位的举证责任  笔者认为，社会保险行政部门通过调查核实完成自身的举证责任，应当作为用人单位承担举证责任的前提条件。社会保险行政部门不得在事实不清的情况下，未履行法定的调查核实义务而径行依据举证责任作出工伤认定。将社会保险行政部门的调查核实设定为用人单位承担举证责任的前提条件，主要基于以下原因：  首先，举证责任的适用属于对客观事实的拟制，是在客观事实无法查清的情况下不得已而作出的技术性规定。在客观事实通过调查核实有可能查清的情况下，社会保险行政部门不得放弃自身调查核实的法定职责，而径行适用用人单位承担举证责任的规定。  其次，依法调查核实是社会保险行政部门的法定职责，不能因用人单位怠于举证而放弃。用人单位在工伤认定程序中的举证责任与社会保险行政部门在行政诉讼中的举证责任存在本质区别。用人单位的举证责任来源于民事法律法规，用人单位作为民事主体有权处分自己的民事权利，有权主动放弃程序意义上的举证责任而承担实体意义上的举证责任；社会保险行政部门的举证责任来源于行政法律法规。社会保险行政部门作为行政机关无权处分自己的法定职责，无权主动放弃程序意义上的举证责任，必须积极地履行调查核实的义务。用人单位怠于举证，最终损害的是自身的利益；社会保险行政部门怠于调查核实，最终损害的则是劳动者或者用人单位的利益。因此，基于举证责任的不同性质，即使用人单位怠于举证，社会保险行政部门仍然应当积极地进行调查核实，完成自身的举证责任。  最后，社会保险行政部门的调查核实义务前置更加符合立法意图。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、劳动者、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。”第二款规定，“劳动者或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”笔者认为，第一款与第二款是具有关联性的，第一款是第二款适用的前提和基础；第二款中用人单位的举证责任不应径行适用，只有在社会保险行政部门已经尽到了第一款中的法定义务后方能适用。社会保险行政部门未经调查核实而直接适用第二款中关于举证责任的规定，忽视了法律规则内在的系统性,客观上存在为了执法便利而选择性适用法律的嫌疑。  三、依法履行调查核实义务的认定标准  （一）对社会保险行政部门的调查核实原则上仅作形式审查  《工伤保险条例》和《工伤认定办法》相关条文[3]虽然规定用人单位等必须配合社会保险行政部门的调查核实工作，但在实践中，社会保险行政部门的调查核实往往会碰到很多困难，比如无法进入用人单位、相关人员拒绝接受调查等等。由于法律法规并未赋予社会保险行政部门采取强制措施的权力，因此在碰到上述困难时社会保险行政部门的调查核实工作往往无法进行下去。基于这种实际困难，笔者认为对于社会保险行政部门的调查核实应当仅作形式审查。社会保险行政部门只要能够证明曾经作过调查核实的合理尝试即可，法院不应要求社会保险行政部门的调查核实必须取得结果。比如，社会保险行政部门向现场证人了解情况遭到拒绝，则只要社会保险行政部门能够证明上述情形，也应认定已经尽到了调查核实义务。但如社会保险行政部门直接以调查核实难为由而不履行调查核实义务的，则应视为程序违法。在方某诉东莞市社会保障局工伤认定案中，用人单位与劳动者就伤害的发生经过存在争议，东莞市社会保障局在未对现场见证人调查核实的情况下即作出工伤认定决定。法院认为程序明显失当，判决撤销工伤认定决定。[4]  （二）社会保险行政部门的调查核实应符合正当程序原则  结合审判实践，笔者认为，调查核实是否符合正当程序的要求，应当重点从以下三个方面进行审查：[5]  一是调查核实的对象。对象的选择，是调查核实工作的起点。对象选择错误或者不全面，则调查核实必然存在缺陷。在原告张志龙诉被告上海市金山区住房保障和房屋管理局不履行法定职责案[6]中，原告向被告举报某房产公司在房屋销售中存在违法行为。被告在仅对被举报人某房产公司制作询问笔录后，即作出了未发现违法行为而不予处理的决定。上海市金山区人民法院以执法程序存在错误为由判决撤销了被告的决定，并责令被告在判决生效后六十日内重新作出处理。  在广东联合通用电梯有限公司诉娄底市人力资源和社会保障局、广州锐丰电梯有限公司、单友武工伤认定案中，娄底市人力资源和社会保障局在第一次工伤认定中，以广州锐丰电梯有限公司为用人单位认定单友武构成工伤。随后，娄底市人力资源和社会保障局在未征求广东联合通用电梯有限公司意见的情况下，以广东联合通用电梯有限公司为用人单位作出第二次工伤认定，认定单友武构成工伤。湖南省娄底市娄星区人民法院认为，娄底市人力资源和社会保障局在作出第二次工伤认定时未组织调查核实，也未通知广东联合通用电梯有限公司，剥夺了其陈述申辩的权利，显系程序违法，一审判决撤销了第二次工伤认定决定，湖南省娄底市中级人民法院二审予以维持[7]。  二是调查核实的内容。调查核实的内容必须围绕行政行为的要素进行。在工伤认定案件中，社会保险行政部门应当围绕是否发生事故、事故时间、事故地点、受伤部位等要素进行调查核实，并在工伤认定决定书中依法作出认定。但一些社会保险行政部门在工伤认定中，却忽视了对案件基本要素的查明。在原告吕思程诉被告上海市金山区人力资源和社会保障局、第三人上海顺风建设工程有限公司、第三人李富顺工伤认定纠纷案[8]中，工伤认定决定书对受伤部位仅表述为“全身多处”，对事故经过仅表述为“不慎受伤”，对事故地点则未作表述。仅仅从工伤认定决定书本身即可看出，社会保险行政部门对于受伤部位、事故时间、事故地点以及事故经过等关键要素根本没有尽到调查核实义务。  三是调查核实的结果。调查核实必须得出可靠结论，才可以作为作出行政行为的依据。行政机关在调查核实未得出可靠结论的情况下即作出行政行为，则同样应视为未履行调查核实义务。在前述原告张志龙诉被告上海市金山区住房保障和房屋管理局不履行法定职责案中，被告调查核实时向被举报人提出了七个问题，并要求提供涉嫌违法的合同原件。被举报人对其中的四个关键问题表示不知道，并以“回去找找看”为由始终未提交合同原件。被告仅依据这样的调查核实便作出了不予处理的行政决定。这种有名无实的调查核实，并未取得任何实效，明显存在“走过场”的嫌疑，无法满足正当程序原则的要求。